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刘双舟艺术专栏
刘双舟:我们应该怎样完善国家文物优先购买权制度
2015-07-01 11:42:39
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2002年,国家采用“指定拍卖”形式,让一家文物收藏机构作为唯一的竞拍者,以2999万元的高价收购北宋大书法家米芾的《研山铭》

 

在文物拍卖中,国家对珍贵文物享有优先购买权。但是这一制度始终未得到应有的完善。2015年4月24日,第十二届全国人大常委会第十四次会议通过了对《文物保护法》的修订,但是该次修订并未涉及到国家文物优先购买权问题。本文就如何完善这一制度,谈谈自己的粗浅认识,供大家批评与讨论。

 

一、国家取得民间私有文物政策的演变

 

我国《文物保护法》是1982年制定实施的。在此之前,文物保护的法律依据是国务院1961年颁布的《文物保护管理暂行条例》,当时国家取得民间文物的政策是“国家主动调查搜集散存的文物”,同时鼓励民间向国家积极捐献,对捐献重要文物的单位或人员给予表扬或者适当的物质奖励。

 

自1982年颁布实施至今,《文物保护法》已被先后修订了4次,分别是1991年、2002年、2007年和2015年。这30多年间,国家对民间私有文物的取得方式经历了由“指定单位收购”向“指定单位优先购买”的演变。这一演变的分界线是2002年。

 

1982年至2002年实行“指定单位收购”。1982年《文物保护法》第24条规定,“私人收藏的文物可以由文化行政管理部门指定的单位收购,其他任何单位或者个人不得经营文物收购业务。”1991年修订后的《文物保护法》第24条做了同样的规定。

 

2002年至今实行“指定单位优先购买”。2002年修订后的《文物保护法》第58条规定,“文物行政部门在审核拟拍卖的文物时,可以指定国有文物收藏单位优先购买其中的珍贵文物。购买价格由文物收藏单位的代表与文物的委托人协商确定。”2007年修订的《文物保护法》第58条维持了这一规定。

 

二、拍卖中国家文物优先购买权制度模式及利弊分析

 

自2002年至今,文物拍卖实践中,国家对拟拍卖文物行使优先购买权的模式具体表现为“拍前协商”、“拍中定向”和“拍后先得”三种模式。

 

拍前协商模式由2002年《文物保护法》第58条确立。该条规定,“文物行政部门在审核拟拍卖的文物时,可以指定国有文物收藏单位优先购买其中的珍贵文物。购买价格由文物收藏单位的代表与文物的委托人协商确定。”2007年《文物保护法》第58条再次重审这种模式。这一种模式的优势是有明确的法律依据;劣势是文物收藏单位与文物委托人可能就价格问题无法达成一致,导致国家优先购买权事实上无法行使。

 

索靖书《出师颂》卷,纸本,章草书,纵21.2cm,横127.8cm

 

拍中定向模式由国家文物局2003年《文物拍卖管理暂行规定》第16条创设。该条规定,“国家文物局和省、自治权、直辖市文物行政主管部门可以要求拍卖企业对拍卖标的中具有特别重要历史、科学、艺术价值的文物定向拍卖,竞买人范围限于国有文物收藏单位”。2002年,国家采用“指定拍卖”形式,让一家文物收藏机构作为唯一的竞拍者,以2999万元的高价收购北宋大书法家米芾的《研山铭》。业界不仅对此次政府有关部门成为拍卖过程中唯一的竞买人颇有争议,而且对收购价格也持不同意见,拍卖成了走过场。继收购米芾《研山铭》后,2003年北京故宫博物院行使优先购买权,以2200万元提前收购了晋索靖《出师颂》。这一举措也被业内人士认为是“缺乏竞争机制,影响文物实现其应有的价值”。甚至有舆论指责此举有偷换“优先购买权”概念之嫌。正是因为2002年文物保护法第58条所确定的模式缺乏可操作性,才有了2003年这第二种模式;这种模式的优势是明确了优先购买权在拍卖中行使,而不是在拍卖前行使;其劣势是由于采用定向拍卖,限制了竞买人的范围,竞价不够充分,甚至无法达到竞价条件,其结果可能违反拍卖法,同时对委托人权益保障力度不够。《研山铭》、《出师颂》的“私订终身”所引来的特别关注和争议,也给有关部门和文博机构出了难题。

 

拍后先得模式由“中国嘉德2009春季拍卖会古籍善本专场”第2833号拍品“陈独秀等致胡适信札”案例首创。按照该模式,拍卖前由文物行政部门决定拍卖成交后由国家文物收藏单位以拍卖成交价优先购买被拍卖的珍贵文物。2012年“过云楼拍卖”中国家优先购买权的模式就属于“拍后先得模式”。这种模式的优势是竞买人的范围不受限制,理论上可以提高竞价的效率。其劣势是:缺乏明确的法律依据;剥夺了买受人再次竞价的资格,导致竞价不充分;在某种程度上可能侵害委托人的利益。

 

三、完善国家文物优先购买权制度的几点建议

 

国家文物优先购买权制度中存在的主要问题是:“珍贵文物”的标准不明确,认定的随意性较大;行使优先购买权的程序不明确,秩序混乱,使拍卖企业无所适从;行使“指定权”的主体及权限不明确,可能导致多头行政;立法滞后,法律的修订落后于拍卖实践和文物拍卖市场的发展程度。

 

2015年4月全国人大常委会对《文物保护法》和《拍卖法》进行了修订,但是这次修订仅仅是为了配合国务院行政体制改革作出的“细微”调整,对包括国家文物优先购买权在内的文物保护制度中存在的主要问题都为触及。应当借鉴国外经验和国内非文物拍卖中优先购买权的模式,尽快全面《文物保护法》、《拍卖法》以及2003年7月1日起施行的《文物保护法实施条例》,明确国家文物优先购买权的形式程序和方式。

 

具体完善建议是:赋予所有国有文物收藏单位优先购买权;实行名册制度,国有文物收藏单位的资质和名单由国家文物局定期审核并公布;拍卖前,由行使审核权的文物行政部门确定是否属于珍贵文物,拍卖企业在图录中予以标明;所有国有文物收藏单位自愿报名取得竞买人资格,报名条件与一般竞买人相同,并在拍卖中行使优先购买权;拍卖企业为享有优先购买权的竞买人发放特殊号牌,拍卖中一律采用“跟价式”行使优先购买权;在最高竞价出现时,如有多个优先购买权人同时要求行使优先购买权,可以依据拍卖公司公布的规则采用定向竞价或抽签的方式确定优先购买权人。


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刘双舟

刘双舟,中央财经大学法学院教授、副院长、硕士生导师、律师。中央财经大学拍卖研究中心执行主任。出版的拍卖著作有:《拍卖法案例分析教程》、《拍卖经济学教程》、《拍卖基础教程》、《中国拍卖制度研究》、《拍卖法原理》、《企业经营法规解读》等。

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